工程总承包项目常见运作模式分析与实务建议 [第四节 工程总承包+项目管理（EPC+MC）运作模式 ]

　　MC模式又被称为管理承包模式，该模式起源于英国，主要是从CM模式演变而来。CM模式即建筑工程管理模式（Construction Management），其是业主委托一个被称为建设经理的人来负责整个工程建设项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工和试运行等工作，负责协调咨询公司、承包商与业主之间的关系。在这种管理模式中，建设经理提供专业的咨询服务，与业主是直接的合同关系。一般在项目的早期业主就任命CM管理公司，和其直接签订合同，之后与建设经理组成一个团队，共同决定设计的具体方案、控制造价和编制进度计划，选择承包商等。CM模式中业主与主承包商之间是直接的合同关系，而CM管理公司与咨询工程师和主承包商不存在直接合同关系，仅是依据CM管理公司和业主之间的合同，进行工作上的衔接和协商。

　　CM模式缘起于美国，随着现代化进程的推进，一些大规模的项工艺技术也慢慢变得复杂，由此，就需要大量的工程技术人员参与项目的设计、组织和建设，此时如何管理这些人员协同工作的重要性也变得尤其突出。因此就出现了这种专门为业主提供项目管理服务的公司。CM经理或管理公司产生于项目需要快速而可靠地建成使用的1930年，这些项目管理公司大部分是由以前的大的承包商转化而来的。在项目的建设过程中，这一些企业积累了大量的管理经验、成本操控方法，能够编制切实可行的进度计划，它们能够较早地参与项目，为项目设计提供更好的建议和优化方法。因此CM模式因其效率高、成本低等优势使美国的建筑业得以迅速的发展，适用的建筑项目规模也慢慢变得大。

　　英国亟需借鉴美国CM模式以满足本国建筑业发展的需要，但是英国又无法直接移植CM模式加以适用，因此在CM模式的基础上发展出CMAt-Risk模式，该模式在英国被称为MC模式。MC模式即管理承包模式(Management Contracting)。这种模式产生于I960年末，是传统的项目管理模式和CM模式相结合而产生的一种管理模式，这一点可以从MC公司的特点能够准确的看出：MC公司在这种组织架构中，既像传统模式下的总承包商，又像CM模式下的CM管理公司。在这种管理模式中，业主选择MC管理公司来管理基础设施项目的工程建设，但是MC公司自身并不从事任何的项目建设，而是把整个项目划分成合理的工作包，然后将工作包分发给不同的分包商，这些分包商在国外又被称作工作包分包商。自此，CM模式依据是否代理，可分为代理型CM模式与非代理型CM模式。在代理型CM模式中，CM公司是代替业主进行工程的管理工作，监督管理承包公司的施工建设。在非代理型CM模式则是由CM公司负责项目的全部承包工作，但是CM公司并不参与直接的施工建设，而是仅负责工程的管理，其将施工划分为不同的工作包进行逐一的分包，这也就是所谓的MC模式。

　　我国自20世纪末就开始对工程总承包模式进行试用与探索，并自2003年起就致力于创新发展工程总承包与工程建设项目管理的工作。在2003年2月13日建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程建设项目管理企业的指导意见》中提出：“工程总承包和工程建设项目管理是国际通行的工程建设项目组织实施方式。积极推行工程总承包和工程建设项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理上的水准，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施；是勘察、设计、施工、监理企业调整经营结构，增强总实力，加快与国际工程承包和管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展和加入世界贸易组织后新形势的必然要求；是贯彻党的十六大关于“走出去”的发展的策略，积极开拓国际承包市场，带动我国技术、机电设施及工程材料的出口，促进劳务输出，提高我国企业国际竞争力的有效途径”，《指导意见》还明确：“鼓励具有工程勘测考察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工公司，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业技术人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程建设项目范围内开展工程总承包业务；鼓励具有工程勘测考察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程建设项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业技术人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工程建设项目范围内开展相应的工程建设项目管理业务；提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程建设项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程建设项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施”。后于2005年7月12日建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部、商务部与国资委联合发布《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》中指出：“大力推行工程总承包建设方式。以工艺为主导的专业工程、大型公共建筑和基础设施等建设项目，要大力推行工程总承包建设方式。大型设计、施工公司要通过兼并重组等多种形式，拓展企业功能，完善项目管理体制，发展成为具有设计、采购、施工管理、试车考核等工程建设全过程服务能力的综合型工程公司”。虽然该文件于2017年12月12日失效，但是在当时推动工程总承包模式的发展，工程总承包公司进行承包管理体制的转变起到了积极的促进作用。

　　EPC+MC（Engineering Procurement Construction-Management Contracting）运作模式是在EPC运作模式中衍生而来的工程运作模式，其是在传统的EPC运作模式的基础上注入管理承包的功能。所谓EPC+MC模式即对设计采购施工进行直接管理的总承包模式，是指发包人将建设工程的设计、采购、施工全部的工程建设任务交由MC公司来管理并由MC公司对最大工程费用（Guaranteed Maximum Price，GMP）进行保证，但MC公司并不进行任何的项目建设，而是将整个项目划分为合理的工作包，将这些工作包分包给不同的分包商进行建设的工程运作模式。

　　传统的工程承包方式，即业主在完成项目立项、资金落实以后，组织专家评审团招投标；自身成立项目管理指挥部，分别与设计单位签订设计合同，与监理公司签订工程监理合同，与工程承包商签订施工承包合同，承包商在工程监理的质量监督下按设计图纸的要求做施工，项目指挥部直接参与项目的实施管理，协调设计、施工、监理关系。该组织模式，对业主的项目指挥部提出了非常高的管理要求，需配备足够数量的技术专业技术人员，并且要耗费大量的精力去全程参与协调和平衡各合同方之间的关系，而且各合同方之间相互制约，缺乏有机的联系，对技术问题的协商机制比较弱，有时甚至相互推脱责任，阻碍项目的顺利实施。因此，该组织模式一般适用于业主方人员充足且具备相应的专业方面技术能力、小型的、专业结构单一的、资源调配关系不复杂的项目。相对于工程承包商而言，这种模式管理最简单，风险最少；反之，相对于业主而言，管理要求最复杂、最高，风险承担也最多。

　　随着市场经济的发展，业主的角色也逐步向项目投资人的角色转变，更注重投资价值回报和项目的商业运作；与此同时，建筑企业做大做强，技术力量和资质水平提升，通过合并重组、收购并购等方式，获得了工程咨询、勘察设计、施工、设备供应、项目运营等方面的资质，具备了一体化管理和实施项目的能力；再者，市场之间的竞争日益激烈，建筑市场趋向成熟，有多功能、一体化建筑成品配套服务的市场需求。因此项目投资人更愿意将部分职能和建设风险进行转嫁，精简自身管理机构，聘请总实力强的公司负责项目的全过程管理和实施，提供一体化的建筑成品服务，从而，催生了建立在“商业化契约精神”及“信托责任理念”基础上的EPC+MC模式。

　　在该模式下，业主与一项目管理商签订管理合同，与另一方或多方承包商签订EPC合同或别的形式的工程承包合同。项目管理商在这里相当于一个业主代表和工程顾问的双重角色，配合业主对各承包商进行严格的选择和管理，但又有别于传统的工程顾问，项目管理商对项目的实施负有直接的，包括成本、质量、安全、进度等方面的管理责任，承担整个项目管理风险。该模式是项目业主在传统承包模式和EPC模式之间的一种折衷选择，适用于大型的、综合的而且复杂的工程建设项目；在此模式的合同关系当中，业主能有明确的目的性的通过项目管理商的支持，共同行使项目过程控制职能，同时也规避了一些一般性问题的管理风险；比如，在EPC项目当中业主基本上不会干涉项目的实施过程，大部分风险都由EPC方来承担，倘若EPC承包商掩盖风险，以致损失超出EPC承包商的承担范围，必定会连带损害到业主的利益。而项目管理商在项目实施过程中还充当了一个主动替业主发现问题，处理问题的角色，也是为业主分担管理风险的一个担保人。

　　EPC+MC模式具有管理模式的协调性、项目实施的分段性及适合使用的范围的特殊性的特征。管理模式的协调性是指其实现了单位对所有分包商管理的全面覆盖，有利于在一个庞大而复杂的施工现场，形成以单位为中心的指挥协调系统和良好的现场秩序，减少业主协调工作量；项目实施的分段性是指实现设计、招标、施工三者充分搭接，使总包合同价也由传统的一次确定改变成分若干次确定，合同价被化整为零，使得合同价的确定较有依据，对业主方节约投资有利，同时施工可以在尽可能早的时间开始。与传统模式相比之下进行分阶段施工，快速缩短了整个项目的建设周期；适合使用的范围的特殊性是指一般适用于项目复杂、周期性长且不适合采用传统施工总承包的项目。

　　EPC+MC模式基于其自带管理属性的特点，具有以下几个方面的优势：（1）项目管理公司由业主方根据建设要求指定，双方的信任基础较高，管理收益结算方式灵活，能够使用费率模式、固定总价模式等多样化的结算方式，不单一依附于工程建设规模；（2）介入项目时间早，甚至在项目规划阶段就提前介入，对项目理解充分，沟通过程全面，能够充分理解业主的项目要求。并且因为介入的时间早，MC承包商能够准确的通过当时最新的市场条件、设备价格、物质来源，使前期规划、预算工作更具现实性，设计更符合市场需求，最大限度地考虑施工性、进度安排、工程成本等多种因素的影响，更能对项目的实施加以优化设计；（3）实现了工程总承包公司管理与建设的分离，工程总承包公司不再承担建设职责主要负责工程的管理，这实现了决策管理的一体化与高效化。而将整个工程划分为不同的工作包可以选取最为合适的社会资源加以利用，有利于充分的利用社会资源，实现自身效益的最大化；（4）专业的项目管理公司，具备较为全面的技术能力，人才涵盖设计、施工、采购等工程全过程，打破了技术壁垒和工作界限，真正打通了工程建设的所有的环节，实现各项工作的有效衔接；（5）项目管理商充分替代了业主项目过程管理的职能，减轻了业主的工作量和职责负担。对业主而言，既能享受总承包“交钥匙”模式的轻松，又能以项目管理公司为抓手，深入项目建设的方方面面，克服传统总承包模式下工程监管的缺失；（6）项目管理深入项目现场，监管现场并计量实际在做的工作，为业主的成本核算提供可信的工程进度计量数据，化解业主置身项目之外，无法把控建设资金支付进度的风险。

　　根据《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的规定：代建制是通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严控项目投资质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的政府投资项目模式。自国发〔2004〕20号文发布而后，各地政府相继出台相应规定来规范代建制，如湖南省政府在《湖南省政府投资项目代建制管理办法》中规定：“本办法所称代建制，是指依法通过招标方式，选择专业化的管理单位（即代建单位）负责政府投资项目的实施，控制项目投资、质量、工期和保证施工安全，项目竣工验收后移交使用单位的制度”；又如在《山东省省级政府投资项目代建制管理暂行办法》中，山东省发展和改革委员会规定：“办法所称代建制，是指按照“投资、建设、管理、使用”分离的原则，选择专业化项目管理单位，签订代建合同，负责项目建设的组织实施，并承担控制项目投资、质量、工期和施工安全等责任，项目竣工验收后移交使用单位的项目建设管理制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目法人职责。”

　　通过上述政策不难发现，政府明文出台的代建制政策其应用场景范围基本是限定在政府投资项目，故这种代建制本文称之为政府代建制。政府代建制一般适用于政府投资的非经营性项目或公益项目。政府代建制一般涉及三方，即投资单位（委托方）、代建单位（受托方）、使用单位（指项目建成后实际接受、使用、管理并拥有项目产权的法人或组织）。实践中，政府代建制中的代建单位往往履行项目业主（建筑设计企业）的职责，建设手续以代建单位名义办理，设计、施工、监理等工程合同由代建单位同施工方直接签订。

　　在非政府投资项目中，代建并无统一定义，其内涵和外延往往根据代建合同的具体约定有所差别，但总体而言，非政府投资项目的代建往往仅涉及业主（委托方）和代建单位二方，建设手续均以业主名义办理，设计、施工、监理等工程合同由业主同施工方直接签订，代建单位受业主的委托提供管理服务、品牌输出，并收取管理费。

　　（1）适合使用的范围不同。代建制是政府投资部门通过招标、指定或委托等方式选定代建单位，因此一般适用于非经营性政府投资项目。而EPC+MC运作模式主要是发挥管理优势，因此适用于项目复杂、周期性长且不适合采用传统施工总承包的项目。

　　（2）生存环境不同。代建制是我国参照美国CM模式在本土运作下的产物，符合我国现行的法律环境。而在EPC+MC运作模式下MC公司仅负责分包管理不承担工程建设的工作，这样的一种情况在我国存在违规性风险。

　　（3）承担角色的不同。在代建制中，代建单位承担发包方的角色。而在EPC+MC运作模式下，MC公司承担总承包方的角色。

　　EPC+MC运作模式属于一种新型的运作模式，它同时具备管理与承包的双重属性。但是EPC+MC运作模式在我国属于新生事物，其应用发展与我国政策环境与法治环境有不相容的因素存在，主要将面临以下三方面的法律风险：

　　根据2016年5月20日住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》的规定，要求建筑设计企业应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务，具体明确了：“建设单位理应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。建筑设计企业根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托项目管理单位，依照合同对工程总承包项目进行管理。项目管理单位可以是本项目的可行性研究、方案设计或者初步设计单位，也可以是其他工程设计、施工或者监理等单位，但项目管理单位不得与工程总承包企业具有利害关系”。而2019年12月23日住建部与发改委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中第11条第1款规定：“工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位”。由上述两个规定可以看出，项目管理单位需要与工程总承包单位之间保持独立，两者之间是管理与被管理的关系。但是在EPC+MC运作模式中，MC公司既承担管理职责也承担总承包职责，其虽然不参与直接的设计、施工或采购等工程建设活动，但是，其将项目分割成不同的工作包予以分包，MC公司与分包单位之间存在直接的合同关系。依据我国《民法典》第153条第1款的规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。2019年9月11日最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》中，人民法院在审理合同纠纷案件过程中，要依职权审查合同是否存在无效的情形。虽然EPC+MC运作模式下建筑设计企业与MC公司签署的合同不一定被认定为无效合同，但是其运作模式与我国现行的政策规定相悖，极有可能面临因违规所导致的法律风险。

　　EPC+MC运作模式与我国的分包法律规定存在不相容的矛盾。根据《建筑法》第29条的规定：“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建筑设计企业认可”。《民法典》第791条也规定了：“承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人。建设工程整体的结构的施工必须由承包人自行完成”。《建筑工程施工转包违法分包等违背法律规定的行为认定查处管理办法（试行）》第9条的规定：“存在以下情形之一的，属于违法分包：（四）施工总承包单位将房屋建筑工程的整体的结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外”。虽然《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》允许工程总承包单位能够使用直接发包的方式来进行分包，但是该分包以符合法律和法规的规定为前提，即工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给别的企业；工程总承包企业自行实施施工的，不得将工程总承包项目工程整体的结构的施工业务分包给别的企业。因此在EPC+MC运作模式中，MC公司作为工程总承包企业，其仅负责管理不参与直接的工程建设工作，这与我国法律和法规要求的工程总承包企业主体工程不得分包的规定相违背。

　　所谓GMP（最大工程费用）是指在EPC+MC运作模式中，由MC公司向业主作出最大工程费用的保证，承诺项目费用不超过此费用。若交付时项目费用超过此费用，则超出部分由MC公司承担或进行赔偿；若交付时项目费用未超过此费用，则节余部分归业主所有，MC公司获取一定百分比的奖励。GMP风险是EPC+MC模式独特的风险点，GMP设置的意义在于其方便业主对工程总价来控制，防止MC公司逐一分包导致工程建设价格总量难以控制。但是这便将造价控制的难题由业主转移到MC公司身上，MC公司需要依据GMP的数值做到合理的分包，同时需要仔细考虑工程建设的变量因素。另在EPC+MC运作模式中，如若存在业主指定分包的局面，其不仅影响了MC公司对分包商进行自主管理工作的进行，还极有导致MC公司管理成本超出预算，影响到工程的设计、采购、施工等环节，或影响项目的总工期，最后导致交付项目的成本超出GMP的范围，直接损及MC公司的利益。

　　如前文所述，依据我国政策监管的独特性，会产生EPC+MC运作模式与国内法律环境不相容的局面，大多数表现为总包、分包、最大工程费用三个方面的风险。因此，是在适用EPC+MC运作模式时，首先，需要准确判断国家的政策法律环境，明确该模式的适用是不是满足该国的政策法律要求，尽可能的避免出现违法违规的情形，政府、发包人与总承包人需要仔细做好EPC+MC运作模式与现有法律和法规政策之间的衔接，及时向专业法律工作者咨询项目的潜在违法性风险；其次，由于MC公司需要对GMP进行保证，承担了较大的工程建设价格风险，这便需要MC公司与业主在签订总包合同时，事前有必要进行充分的GMP论证分析，针对无法控制且危害重大的风险作出合理的风险分担的约定；最后，MC公司与业主应尽量在政策法律规定的要求下合法进行分包工作，如若发生业主指定分包的情形，MC公司应通过合同约定、留存证据等手段维护自身的利益，尽可能降低因指定分包所导致的不可控风险发生对自身产生的不利影响。

　　1、康香萍、郭红英：《国内外常用工程建设项目管理模式综述》，《中外公路》2010年第2期。

　　2、康香萍、郭红英：《国内外常用工程建设项目管理模式综述》，《中外公路》2010年第2期。

　　3、《关于培育发展工程总承包和工程建设项目管理企业的指导意见》，载贵州省公共资源交易网，，最后访问时间：2023年3月25日。

　　4、《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，载中央人民政府网，，最后访问时间：2023年3月25日。

　　5、参见张尚：《建筑工程建设项目管理模式CM模式与MC模式的比较研究》，《工程建设项目》2005年第2期。

　　6、姚颢：《EPC、DB、EPCM、PMC四种典型总承包管理模式的介绍和比较》，《中国水运》2012年第12期。

　　7、王芳：《EPC工程总承包模式的困境及EPC+M创新模式的运用》，《品牌与标准化》，2022年第2期。

　　8、《关于投资体制改革的决定》，载中央人民政府网，，最后访问时间：2023年3月25日。

　　9、《湖南省政府投资项目代建制管理办法》，载湖南省人民政府网，最后访问时间：2023年3月25日。

　　10、《山东省省级政府投资项目代建制管理暂行办法》，载山东省人民政府网，，最后访问时间：2023年3月25日。

　　11、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，载中央人民政府网，，最后访问时间：2023年3月25日。

　　12、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，载住房和城乡建设部网，，最后访问时间：2023年3月25日。

　　13、《建筑工程施工转包违法分包等违背法律规定的行为认定查处管理办法（试行）》，载住房和城乡建设部官网，，最后访问时间：2023年3月25日。

　　14、朱树英、曹珊、韩如波：《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法理解与适用》法律出版社2020年版，第312页。

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